――基于45所民办院校法人财产状况的调查分析
董圣足
【专题名称】高等教育
【专 题 号】G4
【复印期号】2007年11期
【原文出处】《教育发展研究》(沪)2007年7/8B期第1～5页
【英文标题】Exploration on Corporate Property Rights of Non-governmental Colleges
--The Analysis Based on the Survey of the Corporate Property Rights of 45 Non-governmental Colleges
Dong Shengzu
( School of Education Science, East China Normal University, Shanghai 200062)
【作者简介】董圣足，华东师范大学教育科学学院博士研究生，上海建桥学院民办高等教育研究所副所长。（上海 200062）
【内容提要】 本文通过对45所民办高校的问卷调查，从理论和实证两个层面对民办高校法人财产权问题进行了理性思考和实践探索，并就如何妥善落实民办高校法人财产权问题提出了相应的对策建议。
In this paper, rational thinking and practical exploration on corporate property rights of non-governmental colleges are conveyed from both theoretical and empirical aspects; also the corresponding measures and suggestions are given on how to properly implement corporate property rights of non-governmental colleges based on relevant knowledge and survey of 45 non-governmental colleges.
【关 键 词】民办高校/法人财产权 non-governmental colleges/corporate property rights
落实民办高校法人财产权是国务院及教育部当前大力推进的一项重要工作。国办发[2006]101号文规定，“民办高校要落实法人财产权，出资人按时、足额履行出资义务，投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下，任何组织和个人不得截留、挪用或侵占”。教育部25号令（2007年2月6日发布）要求所有民办高校要在一年之内将资产过户到学校法人名下。那么，什么是法人财产权？民办高校法人财产权问题是怎样产生的？民办高校落实法人财产权的必要性何在？举办方如何看待资产过户问题？资产过户还存在哪些现实困难？本文通过对全国工商联民办高等教育协会系统的45家民办高校的调查分析，从理论和实证两个层面对上述问题进行思考和探索，并就如何妥善如何落实民办高校法人财产权问题，提出相应的对策建议。
一、产权与法人财产权概念辨析
（一）产权
“产权”是一个含义极不确定的概念。《牛津法律大词典》将“产权”定义为存在于任何客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利”。[1] 而《新帕尔格雷夫经济学大词典》对产权的解释为，“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”。[2]
经济学界对“产权”一词有更广义的理解，认为产权是一种权利约束，它不仅包括财产所有权，还包括其他一系列权利。学者魏杰将“产权”界定为“财产权利”，认为“财产权利有多种形式，如物权（包括所有权）、债权、股权、知识产权等，其中自物权即所有权是一切其他权利的基础”。[3] 一些法学家认为狭义的产权制度主要指所有权制度或物权制度，而广义的产权制度则包括物权、债权、法人和企业财产权、股权、知识产权等各种财产权利。[4]
我国《民法通则》未使用“产权”概念，而直接使用“财产所有权”，第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。
（二）法人财产权
所谓“法人财产所有权，是法人所享有的以经营管理权为核心的全部财产权的总称。这种财产权实际上就是经营者具有的对实物财产的实际支配权。”[5]
法人财产权的提出，缘于国有企业的“两权（所有权与经营管理权）分离”改革，即国企财产所有权属于国家，国家把它交给企业占有和使用，企业对国家赋予的经营管理的财产具有经营权，但企业并不实际享有所有权。这种经营权实际上是经营者对其实际控制的财产具有使用和依法处分的权力。为了确立企业主体地位，增强企业作为法人的独立性，《公司法》明确规定，“公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏”，“按照市场需要自主组织生产经营”。这就明确了公司享有股东投资形成的全部法人财产权。按照《公司法》精神，股东在投资行为完成后，所拥有的是公司的“股权”，其主要权利体现在选择管理者（主要是董事会成员）、参与重大决策（行使表决权）和享有收益分配权（剩余索取权）等三个方面，而不能干预公司的具体经营活动。股东“一旦入股，终身入股”（股份只能转让，不能退股），并以其投资额为限对公司债务承担有限责任，公司则以其注册资本为限对自身债务承担有限责任。
法人必须拥有独立的财产，这是《民法通则》所赋予法人的四项基本特征之一，也是法人之所以存在的基本要件。只有具备了独立的财产，法人才能真正成为“依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。
（三）民办学校法人财产权
《民办教育促进法》第一次明确了民办学校法人财产权这一概念。其35条规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。第36条第1款规定，“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。《民办教育促进法》有关民办学校法人财产权的这些规定，基本上与《公司法》有关企业法人财产权的规定相吻合。应该说，这样的规定对于确立民办学校的办学自主权、保证其按照教育规律办事、维护学校的安全稳定运行具有重要的现实意义。
然而，《民办教育促进法》对民办学校法人财产权的处理上还存在着明显不足。首先，对剩余财产的最终归属问题未加明确，只提出“按照有关法律、行政法规的规定处理”，而没有具体条文。第二，虽然规定了民办教育举办者可以获得合理回报，但却将其通过“扶持与奖励”的方式回返给投资者，而不是作为“剩余索取权”看待，这显然与《公司法》有关企业法人财产权的规定有重大分野。
二、民办高校法人财产现状与资产过户的障碍
为深入了解民办高校法人财产状况及影响法人财产权落实的深层次原因，笔者会同有关研究机构，分别于2007年3月中旬和6月上旬，在“江苏、上海民办高等教育研讨会”（上海）和“全国工商联民办高等教育协会年会”（南京）上，就民办高校法人资产状况进行了专题调研。现就有关事项分析如下：
（一）民办高校法人财产现状
1. 民办高校投资主体情况
从表1可见，在所调查的45所民办院校中，真正由社会捐资举办的只有2所，占4.4％。而以企业投资为主和个人独资举办的民办高校为30所，占66.7％，也即2/3的民办高校属于投资性质学校。这一结论与邬大光教授所作的判断：“中国民办教育的基本特征是投资办学，而非捐资办学”① 相一致。
2. 民办高校总资产及注册资金状况
从所调查的情况看（见表2、表3），45所民办院校资产在1亿元以上的有33所，占73.3％，其中资产总值在3亿元以上的民办高校有12所，占26.7％。这说明经过多年的积累和发展，我国民办高校在资产总量上已经有了很大扩张，学校已经具备较强的物质实力。但从45所民办院校注册资金情况来看，注册资金在5000万元以下的学校有36所，比例高达80％。这与学校实际拥有的资产状况相距甚远。从学校法人角度看，自有资金偏少，一方面说明其负债较多，财务运行成本高；另一方面，则表示自身实力不强，抵抗风险能力薄弱。
3. 举办者现有资产中已过户到学校法人的情况
在所调查的45所民办高校中，资产完全没有过户的有11所，占24.4％；而资产完全过户到位的学校有2所，比例为4.4％。法人财产占全部资产50％以下的学校有29所，其比例为64.4％。这说明绝大多数民办高校举办方没有或没有完全将与学校办学相关的资产过户到学校法人名下。民办高校法人财产权虚置，学校自由资金过少，客观上给学校的稳定运行造成了一定隐患，不利于学校长远健康发展。
（二）民办高校资产过户的障碍
1. 举办者态度消极
目前多数民办高校举办者对资产过户问题持不理解态度，部分举办者尚存抵触情绪。45所民办高校问卷调查显示，对资产过户工作表示“理解并完全支持”的学校只有8所。经对照分析，这8所学校多为“创办者少量投入，长期滚动发展”起来的民办院校。其资产本身已经登记在学校账上，所以不存在过户的问题。而选择“不理解但无奈”和“不支持”两个选项的学校共有31所，所占比例高达68.9％。
2. 相当部分学校校产处于抵押状态
所调查的45所民办院校只有8家没有抵押贷款，37家民办院校资产处于不同程度的抵押状态，所占比例高达82.2％。部分民办院校银行负债率较高，其中校产半数以上处于抵押状态的学校有16所，所占比例为35.6％。由于资产处于抵押状态，如果不进行置换，将不能从银行取回产权证，无法进行资产的评估工作。而且即使有置换资产，能对现有资产进行评估，但因学校是公益事业单位，其现有的贷款如何处置，也是一个很大的问题。
3. 过户手续繁琐，规费昂贵
经调查了解，民办高校资产过户及变更登记，涉及土地、房产、财政、税务、工商、银行、建设、教育行政以及社团管理等10多个部门，各部门政策不一，手续极其复杂。同时根据有关研究，民办高校资产过户还涉及7大规费，分别是土地增值税（30％-60％不等）、资产交易税（33％）、土地使用税、房产税、公告费、评估费和验资费。如果不予减免的话，学校资产过户后，实际损失至少在1/3以上。
4. 资产过户后，部分民办高校可能丧失融资能力
按照现行法律及有关行政规章规定，民办高校属于“民办非企业单位”，其法人名下的资产类同于公益事业单位的资产，在学校存续期间，既不能抵押、担保，也不能转让、处分。这无疑将堵塞民办高校通过信贷进行融资的渠道，直接影响民办高校的稳定运行和健康发展。如果银行回收现有贷款，加上举办单位减少资金投入，② 一部分运行状况本来就不佳的民办高校，将面临更为严峻的生存状态；有的学校可能因此而陷入财务危机，严重者将导致破产。
三、落实民办高校法人财产权需突破的瓶颈
（一）明确学校资产最终归属，依法保护举办方合法权益
1. 加强立法。鉴于现阶段我国民办高等教育基本上是投资办学的实际情况，有必要在法律法规上对民办学校产权的最终归属作出更加清晰的界定，③ 确保投资者存量资产以及相应增量资产的安全，从而打消举办者的思想顾虑。原全国人大常委会教科文卫委员会教育室主任侯小娟认为：“物权法出台以后，我们应该承认民办教育举办人对学校的产权，举办人可以通过学校董事会的形式实现其对民办教育的产权。应该在不损害学校资产、不会造成学校资产流失的情况下，允许举办人对学校财产的继承权以及转让。在经过法律允许的条件下，举办者可以自行要求终止，并在终止前进行财产的清算。”[6]
2. 明晰产权。根据《民办教育促进法》的立法精神和相关法律规定，在民办高校终止清算时，对清偿债务后的剩余财产处理，建议根据其来源差异分别采取不同方式。（1）对捐资设立的民办高校，剩余财产应由审批机关统筹安排，用于支持民办教育事业的发展；（2）对出资人不要求取得合理回报的民办高校，允许出资人从剩余财产中收回投资，如仍有结余的，也由审批机关予以安排，用于民办教育事业的发展；（3）对于完全由企业或自然人出资举办、要求取得合理回报或带有盈利性质的民办高校，应允许出资人按照出资比例分配全部剩余财产；（4）对于部分捐资、部分出资设立的带有盈利性的民办高校，投资人只能按照出资比例分配剩余财产，其余部分应由教育行政机关予以安排。[7]
（二）资产过户不应增加举办方的经济负担，同时要确保学校平稳运行
1. 妥善处理银行贷款事宜。已经将学校资产向银行抵押贷款的民办高校或其投资公司，如何将抵押资产从贷款银行置换出来，是其能否顺利进行资产过户的前提。而要做到这点，只有两种可能，一是全额归还银行贷款，二是使用别的资产置换抵押资产。对于银行抵押品的置换问题，教育行政部门应商请银监会从民办高校的实际情况出发，采取变通办法予以处理，如可先予返还土地证或房产证，待重新评估并变更登记后再收回权证；对于已有的贷款也应与举办者达成协议，适当予以延缓，分期逐步收回，以确保民办高校健康运行、平稳过渡。对于现有的与学校直接相关的银行贷款，可作两种处理。一是由举办单位作资产担保，债务平行移入学校法人，其发生的利息费用由学校支付并记入办学成本；二是改由举办单位（投资公司）承担债务，但其发生的利息费用仍由学校支付并记入办学成本。[8]
2. 实行“零”规费过户。免除资产过户过程中的一切规费不仅是必要的，而且也是完全可以做到的。关键是政府部门之间要协调好相关政策，并最大程度简化相应流程。我国《土地增值税暂行条例实施细则》第12条规定，“企业、联营投入被投资对象的土地，暂时免征土地增值税，报地方税务（分）局备案”；《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号）第2条规定，“国家拨付事业经费和企业办的各类学校自用的房产、土地，免征房产税、土地使用税”。因此，七大规费中的“土地增值税”、“房产税”和“土地使用税”都是可以免交或缓交的。民办高校的资产过户，不属于交易行为，且在过户过程当中，作为当事人一方的举办单位并没有获利行为，所以也不应缴纳交易税及交易所得税。此外，公告费、评估费及验资费等也应予以免除，因为资产过户是政府部门的强制要求，而不是民办学校自己发生的行为。只有这样，才能取得举办方的理解和支持。
（三）允许举办方重新选择是否要求合理回报，并尽快出台相关税收政策
《民办教育促进法》规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。但由于保证出资人取得合理回报的税收优惠政策迟迟没有出台，以及有关合理回报的程序规定过于繁琐、无法实际操作，加上出资人害怕要求回报会被公众误认为追求营利、造成不良社会影响等原因，多数本想要求回报的民办学校举办者，在制订学校章程和进行办学许可登记时，都违心地选择了“不要合理回报”。这也导致《民办教育促进法》通过“设定合理回报条款，吸引民间资金，扩大教育投入”的立法本意未能得以实现。
我们认为，从我国具体国情看，只有按照市场经济规律办事，让出资人取得合理回报，才能真正激发举办者投资民办教育的热情，充分调动其继续办学的积极性。旗帜鲜明地鼓励和支持民办学校举办者获得合理回报。当务之急，一是要在打消举办者思想顾虑的情况下，允许其按照真实意愿，重新选择是否要求合理回报，并同意其修改学校章程，变更办学许可登记；二要实事求是，区分不同办学类型，尽快制定可以操作的合理回报的办法与标准，并及早出台保护合理回报的民办学校税收优惠政策。
（四）鼓励金融机构给予民办高校信用贷款，解决民办高校融资难问题
由于现有法律规定的限制，学校等社会公益事业的资产无法用来向银行抵押进行贷款，因此融资难一直是民办学校无法逾越的障碍。在民办高校资产过户后，如何从民办高校实际情况出发，帮助民办高校克服融资难题，已成为一个十分紧迫的课题。当前，一些地方在这方面已进行了很好的探索。如近期通过的《湖南省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉》第15条就明确规定，“民办学校可以向金融机构申请贷款。鼓励金融机构对民办学校实行信用贷款。鼓励国有资产经营公司、国有投资公司以及其他企业或社会财团，为民办高校提供贷款担保”。湖南省关于民办学校贷款担保的规定，以及由此成立的担保服务机构，从法理和实践层面对民办学校贷款难问题进行了探索性的破解，其做法及经验值得借鉴。
四、结语
民办高校法人财产权虚置，加上部分民办院校银行负债较高，财务管理比较混乱，投资公司资产与学校资产混淆不清，客观上给这些学校的安全运行和健康发展带来了隐患。因此，必须尽快落实民办高校法人财产权，对部分办学行为不够规范的民办高校作出适当规制。但是政策的制定和推行要全面衡量多方考虑。民办高校的产权问题有着极其复杂的成因，其中相当一部分民办高校法人财产权没有落实，是由教育审批政策造成的。④ 民办高校资产过户工作，面广量大，涉及许多利益调整问题，存在不少现实困难和突出矛盾，我们认为政府相关部门应尊重历史，因地制宜，总体设计，分类指导，尽快出台各项配套措施，切实解决民办高校资产过户所面临的具体困难，并按照“老校老办法，新校新办法”的原则，先行试点，分步实施，这样才能稳妥地推进民办高校法人财产权的落实工作。
注释：
①邬大光. 投资办学：我国民办高校的本质特征[J]. 浙江树人大学学报，2006增刊. 既然民办高校的本质特征是投资行为，而非捐资行为，就必然存在一个投资收益与合理回报的问题.
②部分民办高校举办方因对政策怀有不良预期，对民办教育的前景失去信心，已经明确表示不再增加对学校的投资，有的甚至已萌生退意，开始寻找买家。这种动向对民办高等教育的发展是极为不利的。
③鉴于全国性的立法工作启动较难且周期很长，省级人大常委会利用自身拥有的地方立法权和《民办教育促进法》所授予的权限，结合各地实际情况，制订了更为详尽的法规，从法律层面进一步明确投资者的最终产权归属问题。
④在当初申请建校时，不少地方的教育审批部门都要求举办者必须首先具备土地，并建有校舍。而对于自然人而言，要取得土地、兴建校舍，就必须先成立企业。按照有关职能部门的意见和建议，许多举办者在学校成立前，都先行注册设立了教育公司，并以教育公司的名义办理征地、建房和财产登记手续，这就使得这部分学校从一开始就出现了法人财产虚置问题。
【参考文献】 [1]David Me Walker. 牛津法律大词典（中译本）[M]. 北京：光明日报出版社，1988. 729.
[2]转引自刘建银. 民办学校产权问题研究：一个基于案例、理论和法律制度的综述[J]. 教育科学，2006，（12）.
[3]魏杰. 现代产权制度辨析[M]. 北京：首都经济贸易大学出版社，2000. 9
[4]杨怡凡. 民办教育亟待建立合理的产权制度[J]. 陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2006，（7）.
[5]李颖. 从“法人财产权”看民办学校的产权关系[J]. 苏州职业大学学报，2005，（2）.
[6]王娜，黄一琨. 地方尝试举办权解套产权难题[N]. 21世纪经济报道，2007-07-10.
[7]董圣足，忻福良. 民办高校重组与退出路径探讨[J]. 教育发展研究，2007，（5B）
[8]董圣足，黄清云. 民办高校落实法人财产权的问题与对策[J]. 教育发展研究，2007，（1B）.
